Wenn der Kampf gegen den Terrorismus zu weit geht

Am 13. Juni dieses Jahres sind die Schweizer Stimmberechtigten aufgerufen, über gleich fünf Vorlagen zu befinden, die eine umstrittener als die andere. Die Vorlage mit den tiefgreifendsten Auswirkungen allerdings ist am wenigsten umstritten: das «Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus» (PMT). Diese Vorlage soll auf Kosten der Grund- und Menschenrechte die Terrorismusbekämpfung stärken. – Eine Bewertung.

Man kann sich schon fragen, ob wir den Kampf gegen den Terrorismus nicht als gescheitert betrachten müssen: Ganze Länder wie Afghanistan und der Irak wurden in seinem Namen verwüstet. Viele Jahre und Milliarden Dollar später sind sie ausgesprochene Brutstätten des Terrorismus. In den westlichen Ländern wurden – ebenfalls im Namen der Terrorismusbekämpfung – vielenorts die Grundrechte massiv eingeschränkt und die Überwachung ausgebaut. Sind wir dadurch besser geschützt? Weltweit stehen die Menschenrechte unter Druck, nicht zuletzt, weil illegitime Militäraktionen, aussergerichtliche Tötungen, gar Folter als notwendiger Teil des Kampfes gegen den Terrorismus betrachtet werden. Dessen ungeachtet wachsen gleich der Hydra dem Terrorismus neue Köpfe, wo einer abgeschlagen wird. Zudem erleben wir seit zwanzig Jahren geradezu eine Inflation des Begriffs Terrorismus, ohne dass man sich in der Staatengemeinschaft auf dessen genaue Bedeutung einigen könnte. Oft genug wird er als Kampfbegriff verwendet, um den politischen Gegner zu dämonisieren.[1]

Müssen wir nicht vielmehr konstatieren, dass der Terrorismus insofern an sein Ziel gelangt ist, als er neben der Gesellschaft auch die Rechtsordnung nachhaltig erschüttert hat, hin zu einer Stärkung des Autoritären, hin zu zunehmender Überwachung und Einschränkung der Grundrechte? Diese Zerrüttung war aber nicht möglich ohne das bereitwillige Einverständnis der betroffenen Staaten und Regierungen. Manche Regierung profitiert kräftig von der Bewirtschaftung von Bedrohungsszenarien und Angst. Gleichzeitig fehlt es am gemeinsamen Willen, die tatsächlichen Ursachen des Terrorismus anzugehen, dessen Antrieb und Motiven mit politischen und wirtschaftlichen Mitteln zu begegnen. Denn Terrorismus lässt sich durchaus auch als politischer Konflikt verstehen, der mit entsprechenden Mitteln angegangen werden muss. Stattdessen stürzt man sich mit wehenden Fahnen in den «Krieg gegen den Terror» und verfolgt damit oft genug eine versteckte Agenda.

Von Gefährdern und einem dehnbaren Terrorismusbegriff

In dieses zugegeben etwas holzschnittartige Bild fügen sich die zur Abstimmung stehenden Polizeilichen Massnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (PMT) problemlos: Neu sollen mit dem Gesetz mögliche Straftaten sanktioniert werden, noch bevor sie begangen wurden. Ein sogenannter terroristischen Gefährder kann mit Massnahmen unterschiedlicher Intensität bis hin zum Hausarrest belegt werden, ohne dass er eine Straftat begangen hat und ohne dass die Massnahmen – ausser dem Hausarrest – richterlich angeordnet werden müssen. Das unterläuft die Gewaltentrennung und öffnet staatlicher Willkür Tür und Tor. Auch handelt es sich hier um einen fragwürdigen Paradigmenwechsel im Rechtsleben.

Kommt hinzu, dass in der Gesetzesvorlage, die zur Abstimmung kommt, der Terrorismusbegriff äusserst schwammig und interpretationsbedürftig gehalten ist. Dort steht – und jetzt wird’s ein bisschen detailversessen:

Als terroristische Aktivität gelten Bestrebungen zur Beeinflussung oder Veränderung der staatlichen Ordnung, die durch die Begehung oder Androhung von schweren Straftaten oder mit der Verbreitung von Furcht und Schrecken verwirklicht oder begünstigt werden sollen.[2]

Es reicht also, dass eine Beeinflussung der staatlichen Ordnung durch Verbreitung von Furcht und Schrecken begünstigt wird, um als terroristische Aktivität kategorisiert zu werden, ohne dass damit eine schwere Straftat verbunden sein muss. Das Wörtchen oder macht den entscheidenden Unterschied im Gesetzestext. Wäre an dessen Stelle ein Und, müssten beide Kriterien, die Begehung oder Androhung einer schweren Straftat und die Verbreitung von Furcht und Schrecken gegeben sein, um Sanktionen auszulösen. Es steht aber ein Oder. Entweder das eine oder das andere Kriterium kann bei dieser Vorlage zu Sanktionen führen.

Kritik von vielen Seiten

Das ist nur eine der juristischen Unstimmigkeiten, die diese Gesetzesvorlage aufweist. Von berufener Seite wird sie denn auch heftig kritisiert, unter anderem

Hinzu kommt, dass die Zwangsmassnahmen bereits bei Kindern ab 12 Jahren angeordnet werden können, der Hausarrest ab 15 Jahren. Damit verstösst das Gesetz gegen die Kinderrechtskonvention.

Bei allem Verständnis für das Sicherheitsbedürfnis der Schweizer Bevölkerung und das Bemühen der Regierenden, diesem zu entsprechen, bin ich doch der Auffassung, dass entsprechende Massnahmen immer verhältnismässig sein und sich widerspruchsfrei ins bestehende Recht einfügen müssen. Umso mehr, wenn sie ein so wichtiges Gut wie die Grundrechte tangieren.

Ich werde deshalb zu dieser Vorlage ein doppelt unterstrichenes Nein einlegen.


Anmerkungen:

[1] In einem Interview zum Terrorismus-Begriff und den weltweiten wie schweizerischen Massnahmen gegen den Terrorismus bringt Patrick Walder, ehemaliger Delegierter für das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) und heute Kampagnenleiter bei Amnesty International, aus reicher Erfahrung Licht in ein dunkles und verworrenes Kapitel der Gegenwart. Das Gespräch ist im Onlinemagazin Republik erschienen: https://www.republik.ch/2021/05/14/terrorismus-ist-zum-kampfbegriff-geworden-um-den-politischen-gegner-zu-daemonisieren.

[2] Art. 23e, Abschnitt 2 des vorgeschlagenen Gesetzes, Hervorhebung durch den Verfasser

Quellen:

Bild von Stafford GREEN auf Pixabay

Sans-Papiers: Die «Unberührbaren» Europas

Die niederste Kaste in Indien sind die Unberührbaren, auch Dalits genannt. Sie werden diskriminiert und ausgebeutet – und ermöglichen so den höheren Kasten ein Leben in Bequemlichkeit und Wohlstand. Ähnliche Verhältnisse sind in Europa – und der Schweiz – zu beobachten: Hier bilden die Papierlosen oder Sans-Papiers die unterste soziale Schicht, die einerseits verteufelt und anderseits gnadenlos ausgebeutet wird. – Eine Spurensuche mit Schwerpunkt in der Schweiz.

Ihre Anzahl ist umstritten: Während zurückhaltende Schätzungen von 1,9 Millionen Sans-Papiers oder Papierlosen in der Europäischen Union des Jahres 2005 (mit damals 25 Mitgliedsstaaten) ausgehen, sprechen andere Schätzungen von 3,8 Millionen Menschen, die sich in jenem Jahr ohne staatliches Wissen und Genehmigung in diesen Ländern aufhielten.[1] In der Schweiz schwanken die Schätzungen zwischen 70’000 und 300’000 Sans-Papiers, wobei eine gfs-Erhebung im Auftrag des Bundesamtes für Migration[2] von 90’000 Papierlosen im Jahr 2005 ausgeht. Neuere plausibilisierte Zahlen sind nicht verfügbar.

Dass die Anzahlen der Papierlosen nur grob geschätzt werden können, liegt in der Natur der Sache, da diese Menschen selbstredend in keinem Register auftauchen. Und über die Entwicklung der Zahlen in den letzten zehn Jahren lässt sich ebenfalls nur spekulieren. Doch es ist von einer Zunahme auszugehen. Mitverantwortlich dafür sind – zumindest in der Schweiz – die Verschärfungen im Asylwesen, was viele Schutzsuchende dazu bringt, gar nicht erst ein Asylgesuch zu stellen oder nach dessen Ablehnung unerkannt in der Schweiz zu bleiben. Trotzdem ist davon auszugehen, «dass Personen aus dem Asylbereich weiterhin nur eine Minderheit der Sans-Papiers stellen, ihr Anteil aber tendenziell steigend ist»[3].

Nach den Bedürfnissen des Arbeitsmarkts
Es sind also nicht so sehr die Asylsuchenden, die das Gros der Papierlosen darstellen, sondern laut der Eidgenössischen Kommission für Migrationsfragen ist «die Entwicklung der irregulären Migration […] konjunkturabhängig und eng mit der Arbeitsmarktsituation verbunden»[4]. Die Mehrheit der Sans-Papiers ist erwerbstätig, und zwar im Niedriglohnsektor: in der Baubranche, der Gastronomie und Hotellerie, in der Landwirtschaft und zunehmend auch in der Hauswirtschaft und Versorgungsarbeit.

Diese Niedriglohnbereiche sind für SchweizerInnen und EU-BürgerInnen wenig attraktiv. Der sogenannte Arbeitsmarkt schreit deshalb geradezu nach «flexiblen», in ihren Ansprüchen bescheidenen Arbeitskräften. Und die Sans-Papiers verkörpern diesen Typus in geradezu idealer Weise: Als praktisch rechtlose Arbeitnehmer können sie je nach Bedarf eingestellt und problemlos wieder entlassen werden. Ihre Lohnforderungen sind entsprechend bescheiden. Die Papierlosen stellen im neoliberalen Wirtschaftsmodell den Idealtypus des Angestellten dar und sind so etwas wie das Schmiermittel im Wirtschaftsmotor. Gleichzeitig sind sie ein Konjunkturpuffer. Sie werden als erste entlassen, wenn der Motor stottert.

Ausgegrenzt und ausgebeutet
Hier zeigt sich einer der vielen Widersprüche in der Migrationspolitik – in der Schweiz ebenso wie in ganz Europa: Im selben Mass, wie die Papierlosen in der Wirtschaft als billige Arbeitskräfte und Manövriermasse missbraucht werden, werden sie ausgegrenzt und als sogenannte Illegale verteufelt. Und das könnte durchaus System haben: Je mehr man sie ausgrenzt und entrechtet, umso billiger sind sie zu haben. Sie sind die Sklaven der Moderne – die Unberührbaren Europas.

Diese widersprüchliche Haltung – auf der einen Seite die manchmal restriktive, manchmal eher lasche Ahndung ihres aufenthaltsrechtlichen Verstosses, anderseits die Bedürfnisse der modernen Wirtschaft nach möglichst billigen Arbeitskräften – führt zur paradoxen Situation, dass in Europa und der Schweiz erstaunlich viele Menschen zwar ausländerrechtlich illegal anwesend sind, aber trotzdem gebraucht werden. Und das ist nicht etwa eine völlig neue Entwicklung, die unsere Gesellschaften gleichsam überrumpelt hat, sondern ein Zustand, der seit Jahrzehnten anhält – mit ausgesprochen unmenschlichen Folgen: Kinder, die von Geburt her in der aufenthaltsrechtlichen Illegalität leben müssen; langjährige äusserst prekäre Arbeitsverhältnisse, teilweise nahe der Sklaverei; ebenso prekäre Wohnverhältnisse mit wenig sozialer Einbindung; erschwerter Zugang zur Gesundheitsversorgung usw.

Kollektive Regularisierung versus Härtefallregelung
Wie darauf antworten? Die einen sehen in der kollektiven Stärkung der Grundrechte der Sans-Papiers die sinnvollste Lösung, zum Beispiel in ihrer offiziellen Regularisierung. Europaweit wurden zwischen 1973 und 2008 68 Regularisierungsprogramme durchgeführt, die 4,3 Millionen Menschen zu einer Niederlassungsbewilligung in ihrem Gastland verhalfen. Dass diese Regularisierungen einen zusätzlichen Strom von irregulären Migranten zur Folge hatte – die vielseitig gefürchtete sogenannte Magnetwirkung –, konnte wissenschaftlich nicht nachgewiesen werden.[5] Die Stärkung ihrer Grundrechte könnte hingegen dazu führen, «die Schattenwirtschaft und die Bildung rechtsfreier Räume zu begrenzen und so längerfristig illegale Migration wirksamer zu bekämpft als mit repressiven Massnahmen allein»[6].

Obwohl diese Lösung von der Sache her angezeigt wäre – und vom in der Schweiz gerne hervorgehobenen humanitären Standpunkt her sowieso –, hat sie hier politisch zurzeit nicht den Hauch einer Chance. Die Vorurteile sind einmal mehr stärker als die sachlichen Überlegungen … Stattdessen setzt man auf individuelle Härtefallregelungen – die so individuell sind, dass ihr Ausgang entscheidend davon abhängt, in welchem Kanton das Gesuch gestellt wird … Die derzeitig äusserst restriktive Handhabung zeigt zudem, dass mit der Härtefallregelung dem sozialen Missstand in Sachen Sans-Papiers nicht beizukommen ist: Gerade mal 88 Gesuchen nach Ausländergesetz (und 429 nach Asylgesetz) wurde im Jahr 2009 stattgegeben – bei geschätzten 100’000 Sans-Papiers in der Schweiz.[7]

Es ist offensichtlich: Solange die Frage der Papierlosen als rein rechtliches Problem aufgefasst wird und nicht als soziale Herausforderung, wird es keine sinnvolle Lösung geben. Eine solche Lösung kann also nicht technokratisch erfolgen, sondern muss das Ergebnis eines demokratischen Prozesses, einer gesellschaftlich breiten Auseinandersetzung sein. Und ehe diese nicht wirklich stattfindet, muss sich die Schweiz und ganz Europa den Vorwurf gefallen lassen, sie seien eine Gesellschaft mit einem ausgesprochenen Kastensystem, kaum besser als Indien.


Anmerkungen:

[1] http://irregular-migration.net//fileadmin/irregular-migration/dateien/4.Background_Information/4.2.Policy_Briefs_EN/ComparativePolicyBrief_SizeOfIrregularMigration_Clandestino_Nov09_2.pdf (PDF, 180 KB).
[2] ((Link nicht mehr verfügbar))
[3] «Leben als Sans-Papiers in der Schweiz» (PDF, 1,5 MB), Eidgenössische Kommission für Migrationsfragen EKM, 2010, S. 26.
[4] Ebenda S. 6.
[5] «Regularisations in Europe – Study on practices in the area of regularisation of illegally staying third-country nationals in the Member States in the EU», Martin Baldwin-Edwards und Albert Kraler, Wien 2009 (PDF, 4,1 MB, 576 S.) , siehe auch die Zusammenfassung der Studie in Deutsch (PDF, 182 KB).
[6] Siehe Anmerkung 3, S. 79.
[7] Ebenda S. 47.

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